UNA APROXIMACION A LA DOCTRINA DEL
CONTROL DE CONVENCIONALIDAD
Rita Gallegos Rojas
Palabras claves: Corte
IDH, CADH, convencionalidad
El
presente trabajo tiene como propósito fundamental analizar la doctrina del
control de convencionalidad, creada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Corte IDH, con el objeto de que todas las autoridades del Estado parte
del Pacto de San José, cumplan en sus actuaciones, el deber de respetar y
garantizar los derechos humanos, para evitar que dichos Estados incurran en
responsabilidad internacional por violar las normas de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, CADH, otros instrumentos internacionales de derechos
humanos y la jurisprudencia de la Corte
Interamericana.
Este
trabajo aborda los antecedentes del control de convencionalidad instituido por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, su conceptualización, sus
características, su evolución y la responsabilidad internacional del estado
ecuatoriano en el caso Sarayaku, al no cumplir lo previsto en los Arts. 1.1. y
2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, todo esto a través de la
doctrina, las normas convencionales y de tratados de derechos humanos y la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
ANTECEDENTES:
El control
de convencionalidad es un término creado por la CIDH, que surgió en el año
2003, en el caso Myrna Chang vs Guatemala[1],
cuando el juez Sergio García Ramírez, emitió su voto razonado en los siguientes
términos:
“Para los efectos de la
Convención Americana y del ejercicio de la jurisdicción contenciosa de la Corte
Interamericana, el Estado viene a cuentas en forma integral, como un
todo. En este orden, la responsabilidad es global, atañe al Estado en su
conjunto y no puede quedar sujeta a la división de atribuciones que señale
el Derecho interno. No es posible seccionar internacionalmente al Estado,
obligar ante la Corte sólo a algunos de sus órganos, entregar a éstos la
representación del Estado en el juicio —sin que esa representación repercuta
sobre el estado en su conjunto— y sustraer a otros de este régimen
convencional de responsabilidad, dejando sus actuaciones fuera del
"control de convencionalidad" que trae consigo la jurisdicción
de la Corte internacional”.[2]
Posteriormente,
en el caso Tibi vs Ecuador[3], con el voto concurrente del mismo juez Sergio García
Ramírez, se evidenció que los tribunales nacionales, realizan un control
constitucional de los actos administrativos y normativos a la luz de las normas
y principios constitucionales. En tanto que “el Tribunal Interamericano analiza
los actos que llegan a su conocimiento en relación con normas, principios y
valores de los tratados en los que se funda su competencia contenciosa, Dicho de
otra manera, si los tribunales constitucionales controlan la
“constitucionalidad”, el tribunal internacional de derechos humanos resuelve
acerca de la “convencionalidad” de esos actos. A través del control de
constitucionalidad, los órganos internos procuran conformar la actividad del
poder público -y, eventualmente, de otros agentes sociales-- al orden que
entraña el Estado de Derecho en una sociedad democrática. El tribunal
interamericano, por su parte, pretende conformar esa actividad al orden
internacional acogido en la convención fundadora de la jurisdicción
interamericana y aceptado por los Estados partes en ejercicio de su soberanía”[4].
Sin
embargo, es en el caso Almonacid Arellano vs Chile, en una sentencia del pleno
de la Corte, donde se determinó que: “La Corte es consciente que los
jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello,
están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento
jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la
Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también
están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes
contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos
jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de
“control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican
en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En
esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado,
sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana,
intérprete última de la Convención Americana”[5].
CONCEPTO
Este
concepto de control de convencionalidad que ha sido creado y desarrollado por
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha sido
definido como una “obligación a cargo de todas las autoridades del Estado parte del Pacto de San José de interpretar cualquier norma jurídica
nacional (Constitución, ley, decreto, reglamento, etc.) de conformidad con la
Convención Americana y, en general, con el corpus iuris interamericano, el cual está integrado por la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia de la Corte, y
otros instrumentos vinculantes en materia de derechos humanos; en caso de que
exista una manifiesta incompatibilidad entre la norma jurídica nacional y el
corpus iuris, las autoridades estatales deberán abstenerse de aplicar la norma
nacional para evitar la vulneración a los derechos humanos protegidos
internacionalmente. Las autoridades estatales deben ejercer de oficio el control de convencionalidad,
pero siempre actuando dentro de sus respectivas competencias y de las
regulaciones procesales correspondientes.”[6]
CARACTERÍSTICAS
De acuerdo a dicho concepto, se tiene como
requisitos básicos o características del mismo:
-
Contrastación y verificación que las normas de
derecho interno sean compatibles tanto con las normas de la Convención
Americana de Derechos Humanos, CADH, con la jurisprudencia de la Corte y
demás tratados de los cuales un Estado sea parte.
-
Obligación de cualquier autoridad
pública, en especial los jueces, actuar de oficio en el ámbito de sus
competencias, aplicar dichas normas e interpretar las mismas, conforme con la
interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
-
Obligación internacional por parte de
los Estados Unidos de aplicar el control de convencionalidad.
-
Inaplicar normas que sean contrarias a
la CADH o a la jurisprudencia de la Corte.
-
Control de oficio del control de
convencionalidad por parte de las autoridades estatales en el ámbito de sus
competencias y dentro de su normativa procesal interna.
“El control de convencionalidad puede ser
desarrollado en dos ámbitos: en el ámbito nacional y en el internacional. En
este último, es la Corte IDH la que ejerce el control de convencionalidad
propiamente tal, esto es, un control que permite la expulsión de las normas
contrarias a la CADH a partir de los casos concretos que se someten a su
conocimiento. Es relevante destacar que esto se hace efectivo, por ejemplo, a
través de la supresión de normas locales opuesta a la CADH, como ha ocurrido
con la declaración de incompatibilidad de leyes de amnistía que impone la CADH.
En el ámbito interno, el control de convencionalidad es el realizado por los
agentes del Estado y principalmente por los operadores de justicia (jueces,
fiscales y defensores) al analizar la compatibilidad de las normas internas con
la CADH”.[7]
Esto significa que es una obligación de los Estados
partes, expulsar o derogar normas internas incompatibles con la CADH, así
como adoptar medidas de carácter legal, administrativo o de cualquier otra
índole con el fin de hacer cumplir las normas
convencionales y las normas de otros tratados de derechos humanos, tal como lo
manifestado en algunos fallos la Corte IDH contra Venezuela y Perú, al señalar
que, “los Estados no sólo
tienen la obligación positiva de adoptar las medidas legislativas necesarias
para garantizar el ejercicio de los derechos en ella consagrados, sino que
también deben evitar promulgar aquellas leyes que impidan el libre ejercicio de
estos derechos, y evitar que se supriman o modifiquen las leyes que los
protegen.[8]”
Para Manuel Quinche, el control de
convencionalidad, consiste en una actividad judicial, operativa tanto respecto
de las leyes como de los hechos[9],
que encuentra su principal fundamento en las obligaciones y deberes
convencionales de adoptar disposiciones de derecho interno, lo cual implica
necesariamente dos clases de medidas. La una, consistente en suprimir normas y
prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación de garantías previstas
en la Convención, y la otra, la obligación de expedir normas y desarrollar
prácticas conducentes a la efectiva observancia de esas garantías[10].
Es decir, todo Estado que haya suscrito
y ratificado un tratado de derechos humanos, como la Convención Americana de
Derechos Humanos está en la obligación de respetar dichas normas, aunque las
partes no los invoquen, lo que implica custodiar y velar que los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean vulneradas por aplicación de leyes
internas. Además, no solo, se debe tener
en cuenta, las normas de tratados de derechos humanos, sino la interpretación
del mismo que ha dado la Corte a través de sus fallos, teniendo en cuenta que
ésta es la interprete última de la Convención.
Esta
institución utilizada para aplicar el derecho internacional de los derechos
humanos, ha pasado por cuatro etapas, que según Víctor Bazán[11],
las identifica, así: En la primera etapa la Corte refiere que el sujeto que
debe llevar a cabo el control de convencionalidad es el Poder Judicial (caso
Almonacid Arellano)[12];
en un segundo momento la Corte señala a Órganos del Poder Judicial‖ (caso
Trabajadores Cesados del Congreso, Aguado
Alfaro vs Perú)[13];
en un tercer desarrollo ya se habla de Jueces y órganos vinculados a la
administración de justicia en todos los niveles‖ (caso Cabrera García y Montiel
Flores vs México)[14];
y finalmente se establece que el control de convencionalidad recae en
―cualquier autoridad pública y no solamente el Poder Judicial‖ (caso Gelman
contra Uruguay)[15]”.
FUNDAMENTO LEGAL
DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD
El
control de convencionalidad como bien lo señala Eduardo Ferrer Mac-Gregor,
Vicepresidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “tiene su
fundamento legal en los artículos 1.1, 2 y 29 de la Convención Americana, y en
los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados. De los artículos 1.1 y 2 del Pacto de San José se desprende la
obligación de desarrollar prácticas estatales conducentes a la observancia
efectiva de los derechos y libertades consagrados en el mismo, por lo que es
necesario que la interpretación de las leyes domésticas se encuentre ajustada a
cumplir con la obligación de respeto y garantía. Del artículo 29 de la
Convención se desprende la obligación de las autoridades de permitir de la
manera más amplia posible el goce y ejercicio de los derechos establecidos en
el Pacto de San José o en otros instrumentos nacionales o internacionales.
Finalmente, de manera subsidiaria, los principios de buena fe[16],
efecto útil y pacta sunt servanda[17],
y la prohibición de invocar el derecho interno como justificación para el
incumplimiento de un tratado, de conformidad con los artículos 26 y 27 de la
Convención de Viena, complementan el deber de las autoridades estatales de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones del Estado conforme a la
Convención Americana.”[18]
El
control de convencionalidad como lo expresa Ferrer, procede de las dos
obligaciones que los estados partes asumieron libre y voluntariamente al suscribir
y ratificar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las que se
encuentran insertas en sus artículos 1 (obligación de respetar los derechos y
garantizar su libre ejercicio) y 2 (deber de adoptar disposiciones de Derecho
Interno para efectivizar los derechos), que señalan:
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar
los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción. (…)
2. Si el ejercicio de los
derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado
por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se
comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a
las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro
carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y
libertades.
Esto implica dos aspectos que deben asumir los
estados partes, el deber de respetar y garantizar los derechos de toda persona
sin ningún tipo de discriminación, además de adoptar normas internas o de otro
carácter, cuando se refiere a otro carácter, estos pueden ser fallos judiciales
que permitan aplicar lo previsto en la Convención y en otros tratados internacionales
de derechos humanos, como el Convenio 169 dela OIT, la Convención Interamericana para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la Mujer, “Convención De
Belem Do Para", Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, entre otros, así como en las decisiones de la
Corte frente a un caso.
En el caso Pueblo Indígena Kichwa Sarayaku vs
Ecuador, pese a que el estado reconoció ampliamente su responsabilidad, la
Corte se pronunció que el Estado ecuatoriano es responsable por irrespetar lo
previsto en los Arts. 1.1 y 2 de la
Convención Americana por las violaciones declaradas de los derechos a la
consulta, a la identidad cultural y a la propiedad de dicho pueblo, por
cuanto el Estado ecuatoriano no garantizó el derecho a la consulta sobre la
ejecución de un proyecto que impactaría directamente sobre su territorio, ya que la obligación de consulta además de
constituir una norma convencional, es también un principio general del Derecho
Internacional[19],
pues dicho derecho está reconocido en el Convenio Nº 169 de la OIT, (Arts. 6 y
17) así como en la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas, artículos 19, 30.2, 32.2 y 38.
La doctrina del control de
convencionalidad además deriva de la obligación prevista en el Art. 68 de la
CADH, en la cual los estados partes, se comprometen a cumplir la decisión de la
Corte en los casos que sea parte. En los demás casos, los estados partes tienen
que respetar el carácter vinculante de las normas convencionales, así como las
normas de tratados de derechos humanos y las resoluciones de la Corte IDH, todo
esto con el fin de evitar que dichos estados incurran en responsabilidad
internacional y de efectivizar los derechos humanos en el derecho interno.
Igualmente
de acuerdo al Art. 27 de la Convención de Viena de Derecho sobre el derecho de
los tratados, un Estado no puede invocar disposiciones del Derecho interno,
como fundamento para incumplir obligaciones internacionales, por lo que la
doctrina del control de convencionalidad se basa en normas de la convención
como en principios y disposiciones del derecho internacional público.
CONCLUSIONES:
-
El
control de convencionalidad que tiene como vigencia unos diez años, constituye
un gran avance en el campo del Derecho Internacional de los derechos humanos,
implica que toda autoridad pública de los Estados Partes de la Convención
Americana de Derechos Humanos, están en la obligación de aplicar sus normas, disposiciones
de otros tratados de derechos humanos, así como la interpretación que ha dado la
Corte Interamericana a través de su jurisprudencia.
-
El control de convencionalidad
constituye una herramienta eficaz que en un inicio estuvo dirigido al poder
judicial de los Estados Partes, como obligados a cumplir las normas de derecho internacional de los
derechos humanos y luego se extendió a toda autoridad pública para realizar un
control de oficio de las normas convencionales y la jurisprudencia de la Corte
Interamericana, aun cuando esto implique dejar sin efectos normas de derecho
nacional o criterios jurisprudenciales, todo esto dentro del ámbito de sus
competencia y las regulaciones procesales internas.
-
La obligación de los Estados Partes de
la Convención Americana de Derechos Humanos, está en respetar los derechos y
garantizar su libre ejercicio, adoptando disposiciones de Derecho Interno para
efectivizar los mismos, así como expulsar normas contrarias a la Convención.
BIBLIOGRAFIA:
·
BAZAN, Víctor, “Estimulando sinergias: de diálogos
jurisdiccionales y control de convencionalidad”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo
(coord.), El control difuso de convencionalidad. Diálogo entre la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y los jueces nacionales, Querétaro, Fundap,
2012.
·
Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados, 23 de mayo de 1969.
·
FERRER Mac-Gregor Eduardo, El control de
convencionalidad como un vehículo para el diálogo judicial entre la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y los tribunales de América, en Anuario de
Derecho Constitucional Latinoamericano, Konrad – Adenauer Stiftung e. V., 2016.
·
GONZALEZ
Pablo y otros, La doctrina del control de convencionalidad y su aplicación en
algunas experiencias nacionales, Centro de Estudios de Justicia de las
Américas, Santiago, 2016.
·
NASH
Rojas Claudio, Control de convencionalidad. Precisiones conceptuales y desafíos
a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Konrad – Adenauer Stiftung
e. V., 2013.
·
QUINCHE
Ramírez Manuel, ―El control de convencionalidad. Un control judicial para el
siglo XXI‖, en Hernando Yepes y María Manzano, edit., Realidades y Tendencias
del Derecho en el siglo XXI (Bogotá: Universidad Javeriana, Temis, 2010).
CASOS CONTENCIOSOS DE LA CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS:
·
Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile,
Sentencia de 26 de septiembre de 2006, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C,
núm. 54.
·
Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs.
México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de
noviembre de 2010. Serie C No. 220.
·
Caso Castillo
Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de
mayo de 1999. Serie C No. 52
·
Caso Chocrón
Chocrón Vs. Venezuela, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227.
·
Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y
Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C No. 221.
·
Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003. Serie C No.
101.
·
Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku
vs Ecuador, Fondo y Reparaciones, Sentencia de 27 de junio de 2012, Párrafo
166.
·
Caso Tibi
vs Ecuador, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 7 de septiembre de 2004. Serie C No. 114.
·
Caso Trabajadores Cesados del Congreso
(Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 158.
[1]
El caso se refiere a la
responsabilidad internacional del Estado por el asesinato de Myrna Mack Chang
por parte de agentes militares, así como la falta de investigación y sanción de
todos los responsables. Los hechos se desarrollan
en el contexto en el que Guatemala se encontraba sumida en un conflicto armado
interno, donde se realizaron ejecuciones extrajudiciales selectivas con un
propósito de “limpieza social”
[2]
Cfr. Caso
Myrna Mack Chang Vs. Guatemala Sentencia de 25 de noviembre de 2003, (Fondo,
Reparaciones y Costas), Serie C, párr. 27.
[3] El caso se refiere a la
responsabilidad internacional del Estado por la privación de libertad ilegal y
arbitraria del ciudadano francés Daniel David Tibi, así como por los maltratos
recibidos y las condiciones de su detención.
[4] Cfr. Corte IDH,
Caso Tibi vs Ecuador, Sentencia de 7 de septiembre de 2004, Voto Concurrente Razonado del
Juez Sergio García Ramírez, Excepciones Preliminares, Fondo, reparaciones y
Costas, párr. 3.
[5] Cfr. Corte IDH,
Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, Sentencia de 26 de septiembre de
2006, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C, núm. 54, párr. 124.
[6] GONZALEZ Pablo y otros, La
doctrina del control de convencionalidad y su aplicación en algunas
experiencias nacionales, Centro de Estudios de Justicia de las Américas,
Santiago, 2016, p. 18.
[7] NASH Rojas Claudio, Control de
convencionalidad. Precisiones conceptuales y desafíos a la luz de la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en Anuario de
Derecho Constitucional Latinoamericano, Konrad – Adenauer Stiftung e. V., 2013,
p.491 y 493.
[8]
Cfr. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela, párr.
140, y Caso Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52, párr. 207.
[9] QUINCHE Ramírez Manuel, ―El
control de convencionalidad. Un control judicial para el siglo XXI‖, en
Hernando Yepes y María Manzano, edit., Realidades y Tendencias del Derecho en
el siglo XXI (Bogotá: Universidad Javeriana, Temis, 2010), 574.
[10] Pfr. Quinche, "El control
de convencionalidad", 588
[11] Bazán, Víctor, “Estimulando
sinergias: de diálogos jurisdiccionales y control de convencionalidad”, en
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), El control difuso de convencionalidad.
Diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces
nacionales, Querétaro, Fundap, 2012, p. 18.
[12] El caso se refiere a la
responsabilidad internacional del Estado por falta de investigación y sanción
de los responsables de la ejecución extrajudicial de Luis Alfredo Almonacid
Arellano, así como a la falta de reparación adecuada a favor de sus familiares.
Los hechos del presente caso se desarrollan en el contexto del régimen militar
que derrocó el gobierno del entonces Presidente Salvador Allende en 1973
[13] El caso se relaciona a la
responsabilidad internacional del Estado por el despido de 257 trabajadores del
Congreso, así como por la falta de un debido proceso para cuestionar dicha
situación, luego del autogolpe de Estado en 1992. La Corte en este caso
determinó que se les había violado el derecho al acceso a la justicia y contar
con un recurso judicial efectivo.
[14] El caso se refiere a la
responsabilidad internacional del Estado por la detención arbitraria y tratos
crueles y degradantes a los que fueron sometidos Teodoro Cabrera García Rodolfo Montiel Flores, así como por la falta
de investigación y sanción de los responsables.
[15] El caso se refiere a la responsabilidad
internacional del Estado por la desaparición forzada de María Claudia García
Iruretagoyena de Gelman, así como de la
supresión y sustitución de identidad de María Macarena Gelman García,
cuando se formalizó la “Operación Cóndor”, adoptada como una política de Estado
de las “cúpulas de los gobiernos de hecho”, y estaba dirigida, en ese entonces,
por cuerpos castrenses principalmente de Chile, Argentina, Uruguay, Paraguay,
Bolivia y Brasil.
[16] En
derecho internacional es obvio que los estados que se comprometen al
cumplimiento de un tratado deben actuar de buena fe, no abusando del derecho.
[17] Es una locución latina que
traducida puede significar, lo pactado es obligatorio, en derecho
internacional: "Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser
cumplido por ellas de buena fe" (según lo señala el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969
[18] FERRER Mac-Gregor Eduardo, El
control de convencionalidad como un vehículo para el diálogo judicial entre la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y los tribunales de América, en
Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Konrad – Adenauer Stiftung
e. V., 2016, p.343.
[19]
La Corte en este caso se
pronunció que: “La obligación de consultar a las Comunidades y Pueblos
Indígenas y Tribales sobre toda medida administrativa o legislativa que afecte
sus derechos reconocidos en la normatividad interna e internacional, así como
la obligación de asegurar los derechos de los pueblos indígenas a la
participación en las decisiones de los asuntos que conciernan a sus intereses,
está en relación directa con la obligación general de garantizar el libre y
pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención (artículo 1.1)”.
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